Adriana Alfonso
Oriunda de la Provincia de Córdoba, es abogada y Magíster en Políticas Migratorias Internacionales. Trabajó en la Dirección Nacional de Migraciones en el área jurídica, de la que fue Directora, y luego en la Coordinación de Temas Internacionales. A lo largo de su carrera, se desempeñó en Cancillería y en el Ministerio de Justicia de la Nación, siempre en materia internacional y migratoria. Con una trayectoria y más de 40 años de experiencia en estas temáticas, fue promotora del Acuerdo de Residencia del Mercosur aprobado en el 2002 y de la Ley de Migraciones sancionada en 2003. Una mujer que, desde el campo del derecho, contribuyó a construir otra Argentina para las migraciones. Sin dudas, una mujer que hace mundos.
Manuela Hoya (MH): ¿Cuál fue tu rol en la firma del Acuerdo de Residencia del Mercosur? Participaste en ese proceso, estuviste en la cocina de esas negociaciones: ¿Cómo fue? ¿Qué se debatía en ese entonces? Y sobre todo ¿ qué relevancia tiene hoy este tratado?
Adriana Alfonso (AA): En realidad, a mi se me dice que soy la madre del Acuerdo de Residencia porque, de alguna manera, fui la que impulsó la idea y la que lo negoció. Pero debo reconocer que detrás mío había un equipo de personas muy hábiles, muy conocedoras, que integraban la oficina a mi cargo.
Este acuerdo, realmente, marcó un hito en la historia del Mercosur social y fue muy novedoso. Antes del 2003, Argentina había pasado por varias amnistías para regularizar la situación de todos aquellos que estaban en el territorio. El problema es que éstas tienen un plazo que se termina y se regulariza hasta ese momento. Quienes no lo hicieron o llegan después pasan a ser irregulares. Además, teníamos una ley de migraciones, la 22.439, bien dura, bien cerrada que no tenía en cuenta la realidad de las migraciones que nosotros teníamos. Pedía una serie de requisitos que los migrantes no podían cumplir.
MH- ¿Cómo cuáles?
AA- Y, para empezar, las tasas eran muy altas. Además, se requería un contrato formal de trabajo. En esa época, hasta los argentinos tenían trabajo en negro. Imaginate que un inmigrante sin documento difícilmente podía conseguir un empleador que le diera un trabajo en blanco. Y no solamente eso, el empleador tenía que ir a la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) a firmar una constancia. Pensemos que la Dirección está en un lugar alejado del centro, entonces si tenían que ir varias veces eso implicaba para el migrante dejar de trabajar un día, le descontaban el día y por otra parte, el tema de la locomoción, o sea, como llegaba hasta allí. Entonces era realmente difícil.
Entonces, habiendo pasado por varias amnistías estábamos seguros de que esa no era la solución. También sabíamos que nuestra Ley no iba a resolver los problemas que teníamos porque pasábamos de manera espasmódica de amplio a cerrado, de amplio a cerrado. Por eso, desde mi oficina empezamos a trabajar la idea que dio lugar al Acuerdo de Residencia, pero con la intención de que rigiera en Argentina. Sin embargo, en una reunión del Mercosur, Brasil presentó una propuesta de amnistía concomitante en todos los países miembros. Sabíamos que eso no iba a ser eficaz para lo que se buscaba, entonces al regresar hicimos la propuesta que teníamos interna para afuera- ¿Cuál es esa propuesta? Es que todo nacional de un país del Mercosur pueda regularizar su situación migratoria en otro país miembro a partir de su nacionalidad. Es decir, acreditás nacionalidad con un documento de identidad, el certificado de carencia de antecedentes y listo. Algo muy, muy fácil. Con eso se cambió completamente la lógica de lo que se venía pidiendo.
MH- La propuesta era dejar atrás las restricciones y las condiciones muy difíciles de cumplir a una serie de documentos más próximos a la realidad de los y las migrantes.
AA- Exactamente, la palabra que vos decís es “realidad” y ahí apuntamos. Porque nuestra legislación producía irregulares: en vez de solucionar el problema, se alejaba de la realidad y era imposible que con eso cumplieramos el objetivo de disminuir la irregularidad. Siempre planteé que los migrantes tienen que cumplir las leyes, por supuesto, pero los gobiernos tienen que dictar leyes susceptibles de ser cumplidas, porque sino con lo que se pretende no se puede y esta población entra en el circuito de la irregularidad.
MH- Y con esta propuesta volvieron al Mercosur y lograron que todos los países miembros acordaran. ¿Cómo fue esa discusión?
AA- En verdad, no fue así de fácil la discusión interna, sino bien complicada en tanto que el tema de las migraciones en ese momento estaba completamente cubierto por las áreas de seguridad. Incluso en el Mercosur, las migraciones estaban bajo la llamada Comisión Técnica que estaba integrada por fuerzas de seguridad de todos los países miembros.
MH- O sea, una mirada más punitivistas y securitista de la migración que de los derechos humanos y la integración social.
AA- Exactamente. Entonces los acuerdos que salían de nuestro grupo tenían que pasar por esa Comisión Técnica para llegar a firmas de ministros y eso se hacía a veces muy difícil. Pero aquí, en Argentina, también se hizo difícil porque antes tuvimos que explicarle a las áreas de seguridad el por qué y cuál iba a ser la conveniencia de este acuerdo. Lógicamente, primero, había una pared muy difícil de cruzar y nos propusimos escuchar y escuchar. Ellos argumentaban que los que venían traían la delincuencia y yo planteé que regularizar la situación no es darle un manto de impunidad al extranjero. Si delinque, tendrá que cumplir la condena que la justicia le ponga, pero no es que por ser extranjero regularizado no va a cumplir la pena. Además, desde el punto de vista de la seguridad, mi planteo fue que si nosotros sabemos quiénes son los migrantes que ingresan al territorio ¿no es más seguro? ¿Qué preferimos? ¿Conocer sus caras, sus huellas, un domicilio declarado o desconocer quién está? Evidentemente, es más seguro saber.
MH- Difícil rebatir ese argumento
AA- Sí, se quedaron pensando. Y el otro argumento que también pegó —acordate que estamos en el año 2001 y mucha gente se estaba yendo del país— fuye que todos nosotros tenemos hijos, sobrinos, amigos que se están yendo a buscar una mejor situación de vida en otro lado, ¿por qué pensamos que nuestros hijos tienen que ser bien recibidos? ¿por qué pensamos que tienen que ser valorados, tienen que conseguir trabajo y no les vamos a dar el mismo trato a los que vienen acá? ¿Cuál es la lógica de esa manera de actuar? Así, fuimos calando y, por supuesto, eso tuvo sus circuitos políticos hasta que nos habilitaron para llevarlo al Mercosur. Siempre pensé que los que dieron el okey aquí estaban seguros que esto no iba a prosperar en los otros países.
Risas.
MH- ¿En esas negociaciones estuviste al frente?
AA- Exactamente, cuando nos dieron el okey lo llevamos a la mesa de negociación. En ese momento estaba Brasil como presidencia pro tempore. Expusimos nuestra propuesta y Brasil, realmente, con un gesto de hidalguía dijo que nuestra propuesta era mejor, retiró la iniciativa de una amnistía y nos apoyó. Paraguay resistió un poquito y Uruguay estaba indeciso. Cada país tenía que discutir para adentro a ver como funcionaba la cosa, conseguir el okey y volver a la mesa del Mercosur. En ese proceso, Uruguay quedó completamente convencido y Paraguay seguía con alguna cosita a pesar de que les comentaba: “fijense que el número más grande de extranjeros que se van a favorecer son los paraguayos”.
MH- Claro, es uno de los países que más emigración tiene.
AA- Claro y hacia acá. Aparte, planteé que los otros países que también habían pasado por amnistías y no habían podido solucionar nada. Entonces, seamos prácticos, seamos realistas, avancemos sobre este Acuerdo. Con eso más o menos avanzado, había que pasar el filtro de la Comisión Técnica y allí encontrabas a las fuerzas de seguridad de todos los países del Mercosur. Y se puso difícil: yo con las argentinas, más o menos me las manejaba, pero ya ahí….(risas).
Y te aseguro que en el momento en que entré era la única mujer presente en la reunión. En ese momento había muy pocas mujeres trabajando en las delegaciones que iban al Mercosur.
MH- Imagino que, además el tema seguridad era un tema más bien masculinizado.
AA- Exactamente. En otras comisiones había más mujeres, pero en esta yo era la única. Entonces, entré y eran muchos hombres sentados, muchos de ellos con uniforme. Sentí como una cosita ¿verdad?, una cosita, pero…
MH- ¿Cómo cierto extrañamiento?
AA- Exacto. No lo podía definir como miedo, pero me sentí extraña. Lo cierto es que cuando yo empecé a hablar y, como ves, soy larguera para hablar (risas), la cuestión cambió. Pasé a sentir que ellos estaban inhibidos en contestar, que no tenían argumentos . Y entonces me largué.
MH- Profundizaste.
Risas.
AA- Claro. Arranque siendo un poquito más cuidadosa y cuando me di cuenta que ellos eran los que estaban, si vos queres, en una situación de: “ojo, ojo con lo que dice, ojo que hay que contestar”, entonces seguí y la cosa finalmente se pudo destrabar.
MH- Lograste persuadir a la Comisión Técnica con la importancia de tener este acuerdo.
AA- Exactamente y con los mismos argumentos que aquí. Por supuesto que todo esto, después, lleva un teje maneje hacia arriba en cada país. Se trata de la decisión política, con la consideración de que quienes apoyaban este acuerdo eran Brasil y Argentina.
MH- De alguna manera eso también movilizaba al resto de los países a aceptar.
AA- Claro, los dos países más fuertes que normalmente son los que traccionan a los otros países para seguir el rumbo.
MH- Pienso que, además, al ser Argentina uno de los países de destino más elegido por las migraciones regionales, había particular interés en idear soluciones en el tema.
AA- Si, claro. Y Argentina siempre ha sido muy escuchada en el ámbito migratorio precisamente por lo que decís, porque somos el país que más migrantes hemos recibidos y porque tenemos una tradición en el tema migratorio. Somos referentes para aquellas cosas que se hacen en la región y en otros países del mundo también.
MH- Este acuerdo es inmediatamente anterior a la Ley Nacional de Migraciones: diciembre de 2002 y diciembre de 2003. Me gustaría saber cómo se relacionan, si fueron pensadas juntas y si ya estaban estudiando el tema de una nueva normativa para la Argentina.
AA- Si, se fueron trabajando de manera concomitante y la Ley de Migraciones tuvo una cocina previa de mucho tiempo, donde trabajaban el Ejecutivo, el Legislativo, las organizaciones de extranjeros, el Caref. O sea, se trabajó mucho tiempo. Y por el otro lado, nosotros, en nuestra oficina veníamos trabajando hace tiempo sobre esta materia. Lo que fue realmente extraño también es que el Acuerdo de Residencia, a pesar de su importancia, se negoció en cuatro meses.
MH- En tiempo récord
AA-Absolutamente récord. Nadie podía pensar que un acuerdo con ese peso podría negociarse tan rápido. Pero eso también tuvo una lógica: después de Brasil iba a venir Paraguay como presidencia pro tempore y estábamos seguros que en Paraguay no la íbamos a poder sacar. Esa norma no iba a salir bajo la presidencia de Paraguay. Entonces había que acelerar, empujar rápido e incluso, en esa negociación, tuvimos que bajar algunas cosas que teníamos en el proyecto para asegurarnos que saliera.
MH- ¿Cómo qué?¿Qué cosas tuvieron que ceder?
AA- Por ejemplo, el tema del certificado médico. No estaba en nuestra propuesta porque entendíamos que no tenía ninguna lógica. Los otros países igual. Pero Paraguay insistía y la solución fue “certificado médico cuando la legislación del país así lo requiera”.
Después, queríamos residencia permanente sin antes tener una transitoria y estar blanqueado para siempre, sin tener que volver a migraciones. Para eso tenés que tener la voluntad del extranjero -y que cumpla los requisitos-, pero también la voluntad del gobierno que lo recibe ¿verdad?. Nosotros decíamos “que pase directamente a permanente”, porque Argentina estaba muy comprometida con la integración de la región. Pero para apurar la aprobación, lo resignamos.
Pero como te decía, la Ley de Migraciones y el Acuerdo se venían cocinando. Y Giustiniani, el autor de la Ley, vio que el Acuerdo de Residencia ponía como base para regularizar la nacionalidad Mercosur. Entonces, si vos lees la Ley de Migraciones, vas a ver que entre los diferentes criterios que hay para poder acceder a la regularidad, vas a tener ser hijo de argentino, ser trabajador contratado, ser estudiante y abajo de todo dice: “ser nacional de un país del Mercosur”. Metió este punto del acuerdo en la Ley y eso fue bárbaro porque la normativa Mercosur le exigía a los cuatro países miembros plenos que lo ratificaran y Paraguay tardó siete años. Entonces, no lo íbamos a poder aplicar por siete años. Al incluirlo en la Ley, Argentina, lo podía aplicar de manera unilateral: llegaba un paraguayo, un uruguayo, un brasilero y lo regularizábamos por ser del Mercosur. Y además, la DNM sacó una resolución que planteaba la ampliación a todos los países miembros – plenos o asociados- incluyendo peruanos, colombianos, venezolanos. Muchísima apertura.
MH- ¿Compartís la idea de que la Ley de Migraciones de Argentina es pionera en su perspectiva y amplitud? ¿Qué es promotora de un cambio de paradigma en la región y en el mundo en relación a la política migratoria?
AA- Si, es una ley de vanguardia, que ha permitido avanzar muchísimo en materia migratoria. E incorpora ciertos derechos que no estaban como la educación, aún cuando estuvieras irregular por entender que es un derecho humano. El derecho a la salud. Aparte incorpora una cosa que es realmente muy novedosa: el derecho a migrar como derecho humano. El derecho a poder moverse. Esto significa que sos libre para salir de tu país y que donde vayas a entrar te tienen que respetar. Esto exige una legislación que facilite ingresar a la regularidad. Pensemos que la regularidad es el primer escalón de una escalera enorme que termina en la integración del migrante a la sociedad de recepción. Allí se anuda la voluntad del migrante, la voluntad del gobierno y la voluntad de la sociedad. Por eso es tan importante que existan campañas de difusión acerca de los beneficios que traen para derribar los imaginarios colectivos que sostienen que delinquen, que nos vienen a sacar el trabajo, la educación, la salud. Está totalmente comprobado que en realidad el migrante se inserta en aquellos nichos laborales en que el nacional no se inserta y esto pasa en todo el mundo.
MH- En 2021, la OIM y Le monde Diplomatique sacaron una publicación en la que repasan “Seis mitos sobre las migraciones” y los desarman con datos estadísticos. Son ideas que se han enquistado y que en momentos de crisis se intensifican.
AA- Sí y la prensa fogonea mucho el tema del migrante. Recuerdo al Diario Crónica titulando algo así como “Tremendo accidente en Once: murieron tres personas y un boliviano”. Es un mensaje subliminal que se pasa.
MH- Restarle hasta la condición de humanidad. Para combatir esto, desde la Dirección de Migraciones Internacionales estamos trabajando cuál es el aporte que las migraciones le hacen a nuestra provincia que no sólo tiene que ver con lo cultural, lo identitario, lo gastronómico y lo folclórico, sino en lo económico y productivo. Desde las verduras del cordón verde de La Plata y Mar del Plata, con gran presencia de la colectividad boliviana, hasta las tareas de cuidado en nuestras casas a cargo, en general, de mujeres migrantas que dejan a los suyos para venir a cuidar a los nuestros. También sus aportes en la industria de la construcción, el comercio y la salud. Todo eso, sin dudas, mejora a nuestro país.
AA- No hay ninguna duda. Se ve también con el algodón y los paraguayos en el Chaco o las frutillas y los chilenos en la zona de Bariloche, entre otros. Pero eso no se muestra y muchas veces se dicen cosas que no son. Recuerdo un artículo de La Nación en el un periodista muy conocido planteaba que la Ley de Migraciones era mala porque no pedía antecedentes penales los extranjeros. Ese hombre no leyó nunca la Ley. Nunca. Y cualquier persona que leyó ese artículo no va a ir a buscar la norma . Se queda con esa idea que es falsa.
MH- Siendo que transcurrieron 20 años ya desde la sanción de la Ley N° 25.871 que regula las migraciones en Argentina ¿Crees que hay algunos puntos para revisar o reforzar? Además, advirtiendo que los flujos y composición migratoria han cambiado ¿Cuáles son los desafíos que tenemos para delante?
AA- La Ley incidió muchísimo en las leyes migratorias de América del Sur. Fue como un norte y las normas que se fueron dictando a posteriori tomaron algo de la nuestra. Incluso en Europa ha sido muy alabada. Y sin dudas hay cosas para mejorar porque han pasado más de 20 años y las circunstancias han cambiado. Pero no es momento para abrir el debate, porque va a ser peor, vamos a perder todo lo conquistado. La Ley se lleva a tierra a través de un decreto que lo reglamenta y después ese decreto se lleva a tierra a través de resoluciones. Entonces, desde que se sanciona hasta la resolución puede haber mucho cambio y esto es algo que hay que vigilar mucho. Al funcionario y cómo trabaja, su manera de pensar respecto de estos temas.
MH- Las traducciones entre la normativa y la ejecución, la acción política.
AA- Exactamente. Tené en cuenta que cuando sale la nueva Ley de Migraciones, los funcionarios hacía años que venían trabajando con la 22.439, o sea, hay una estructura mental ya formada. Y fue realmente difícil hacer cambiar esa estructura mental. Había ciertas prácticas que en la DNM estaban completamente naturalizadas y no se llegaba a entender que estaban mal.
MH- Hoy, en comparación con aquel momento, se ve otra Dirección Nacional de Migraciones con una perspectiva amplia, de derechos humanos y con presencia en todo el territorio nacional. Además, la Provincia de Buenos Aires y sus Municipios también cuentan con sus propias Direcciones para fomentar la regularidad y el acceso a derechos. Todo esto ha facilitado la difusión de la Ley y, lentamente, erradicar los obstáculos.
AA- Claro y otra cosa: ahora la Directora de Migraciones, por primera vez, es una mujer y la gestión se ha ido ampliando. Y recién hacías referencia a la posibilidad de ejercer los derechos. Muchas veces se habla de los migrantes o de las mujeres como personas vulnerables. Prefiero hablar de “situación de vulnerabilidad” y exigir que el Estado tome mayores recaudos para que quienes tengan esa condición puedan ejercer los mismos derechos que cualquier otra persona. Por ahí pasa el concepto de igualdad, por poder ejercer los mismos derechos. A mi, quizás puede ser por una cuestión etaria, no me interesa ser igual a un hombre. Me interesa tener los mismos derechos que un hombre y eso es lo que debe hacer el gobierno: poner más énfasis en eso, gastar más tiempo y esfuerzo, para generar los mecanismos para igualar en el acceso a los mismos derechos.
MH- El esfuerzo tiene que ver con igualar en el ejercicio de la ciudadanía.
AA- Exactamente. Fundamentalmente en los últimos año se ha notado un crecimiento de las mujeres migrantes. Tradicionalmente, la mujer acompañaba a su esposo pero ahora hay muchísimas que migran solas, que vienen a trabajar. Además, es muy interesante como se para la mujer ahora frente a determinados temas migratorios: se organizan, se involucran porque se saben responsables de la totalidad de la familia, del futuro de sus hijos. Por eso se ponen al frente y no porque son “sensibles o buenas”. Ejercen el rol de manejar la familia. Y para ello, el tema de las redes es fundamental. Les permite conocer rápidamente donde se está insertando, recibe apoyo y ayuda.
MH- Estas organizaciones también cumplen un rol fundamental para difundir la Ley, pero también para aplacar el negocio de los gestores.
AA- Si, es importantísimo porque ese círculo de gestores no sólo sacan plata cuando no es necesario que se recurra a ellos, sino que en muchas oportunidades les dan una residencia falsa. Entonces la persona ha pagado por un papel que es falso. Es realmente un horror lucrar así con la necesidad de la gente. Por eso, lo que hacen las organizaciones es muy bueno y muchas de ella están conectadas internacionalmente y tienen una voz hacia el gobierno, que permite conocer de primera mano lo que necesita el extranjero. En eso hay que poner especial atención.
MH- Parte de esa tarea es la que estamos tratando de implementar en la Dirección de Migraciones de la provincia y por eso el 7 de octubre realizamos el Segundo Congreso Bonaerense de Migraciones, una instancia de trabajo entre organizaciones, Municipios, el gobierno nacional y provincial, organismos internaciones y la academia para proyectar más y mejor política publica con perspectiva migrante. Allí nos volveremos a encontrar Adriana. Muchas gracias.
AA- ¡A ustedes!
